Rzecznik Praw Pasażerów zamiast KOPP. Zmiana na lepsze?

Realizacja operacji lotniczych może wiązać się ewentualnymi zakłóceniami, która są zależne lub niezależne od operatora. Jeśli lot jest zakłócony – opóźniony lub anulowany – to pasażerom przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania, co jest regulowane unijnym rozporządzeniem (WE 261/2004). Im dłuższy jest lot, tym większe odszkodowanie może uzyskać podróżny feralnego lotu. Wysokość odszkodowania waha się od 250 do 600 euro.

Linie lotnicze nie zawsze są skore do wypłaty należnych pasażerom środków finansowych, powołując się dość często na kwestie niezależne od przewoźnika, które wpłynęły na znaczne opóźnienie lub anulację lotu. Przewoźnicy, nawet jeśli uznali roszczenia pasażerów za właściwe, to zwykli także znacząco opóźniać procedurę wypłatę przyznanego odszkodowania. Jednym z przykładów jest niemiecka Lufthansa, która nawet kilkanaście miesięcy proceduje przelew.

Implementacja dyrektywy

Do 31 marca 2019 roku w Polsce funkcjonowała Komisja Ochrony Praw Pasażerów (KOPP), która prowadziła postępowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzając naruszenie lub brak naruszenia prawa dot. ochrony pasażerów. Prowadzenie postępowań administracyjnych kończyło się wydaniem decyzji administracyjnych, korzystnych dla pasażerów, które zmuszały de facto przewoźników lotniczych do wypłaty odszkodowań.

Postępowania KOPP były przewlekłe – od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji upływało nawet kilkanaście miesięcy. Tak długi proces związany był z niewystarczającą liczbą urzędników, którzy pracowali w wyodrębnionej komórce organizacyjnej Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a ciągle spływające tysiące wniosków paraliżowały wydolność operacyjną Komisji Ochrony Praw Pasażerów.

1 kwietnia 2019 roku weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo lotnicze, która wynikała z konieczności implementacji unijnej dyrektywy w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich. Nowelizacja stworzyła możliwość rozwiązywania z pasażerami sporów wynikających z rozporządzeń: 261/2004/WE i 2111/2005/WE w formie polubownej, a przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołany został Rzecznik Praw Pasażerów. Jego powołanie oznaczał kres bytności Komisji Ochrony Praw Pasażerów.

Mediacja światowym trendem

Procedura administracyjna, która była stosowana w KOPP do rozstrzygania indywidualnych skarg pasażerów była niestandardowym rozwiązaniem, funkcjonującym w Polsce wyłącznie w branży lotniczej. Pasażerowie kolei, czy użytkownicy telekomunikacyjni już od wielu lat wstecz korzystali z mediacji jako formy rozstrzygania sporów. – Jest to ogólnoświatowy trend, do którego w 2019 roku dołączyła branża lotnicza wskazuje Marta Chylińska, rzeczniczka prasowa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

– Postępowania administracyjne były wieloetapowe i nie sprawdziły się w praktyce. Pasażerowie bardzo często czekali wiele lat na ostateczne rozstrzygnięcie ich spraw. Na rynku powstało wiele firm zajmujących się dochodzeniem odszkodowań od przewoźników lotniczych, które w sposób zorganizowany i masowy składały skargi do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pobierając od pasażerów nierzadko dużą część należnego odszkodowania – podkreśla Chylińska.

Spory w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu opóźnionego lub odwołanego lotu są sporami cywilnoprawnymi, które generalnie są rozstrzygane przez sądy. Polubowne metody rozwiązywania sporów, jakim są postępowania ADR (Alternative Dispute Resolution) przed Rzecznikiem, mają na celu próbę rozwiązania sporu przed postępowaniem sądowym. – I taka jest prawidłowa ścieżka dochodzenia roszczeń. Proszę zauważyć, że przepisy prawa cywilnego w standardowym postępowaniu sądowym również przewidują konieczność uprzedniego podjęcia mediacji między stronami sporu – zaznacza rzeczniczka prasowa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Zmiana na lepsze?

Instytucje rozwiązujące spory w trybie procedury pozasądowej występują w każdej branży. W Polsce funkcjonują: Rzecznik Praw Pasażerów Kolei przy Prezesie Urzędu Transportu Kolejowego, w energetyce – Koordynator ds. negocjacji przy Prezesie Urzędu Regulacji Energetyki, w telekomunikacji taką funkcję pełni Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaś na rynku finansowym – Rzecznik Finansowy. Tam, gdzie nie ma podmiotu do pozasądowego rozstrzygania sporów, funkcję taką pełni Inspekcja Handlowa.

W okresie od 1 kwietnia 2019 roku do 31 marca 2024 roku wartość ugód zawartych w wyniku mediacji przeprowadzonych przez Rzecznika Praw Pasażerów wyniosła ponad cztery miliony złotych. Nie znamy danych liczbowych dot. wartości odszkodowań przyznanych w wyniku decyzji administracyjnych, gdyż Komisja Ochrony Praw Pasażerów nie prowadziła statystyk w takim zakresie. Choć owa komórka organizacyjna Urzędu Lotnictwa Cywilnego już de facto nie istnieje, to na zakończenie czekają sprawy dot. przewoźników, co do których toczy się postępowanie upadłościowe (postępowania te są zawieszone i czekają na rozstrzygnięcie sądowe). 

Zmianę systemu na in plus traktują Polskie Linie Lotnicze LOT, które wskazują, że „zmiana przepisów prawa lotniczego, dotycząca uprawnień organów NEB, pozytywnie wpłynęła na proces rozpatrywania roszczeń pasażerów” w ramach unijnego rozporządzenia 261/2004. Biuro prasowe przewoźnika zaznacza, że „nowe przepisy eliminują również niejasności dotyczące różnych tytułów wykonawczych, ujednolicając procedurę”. LOT uważa, że zmiana oprócz bycia korzystną dla przewoźników jest ona dobra również dla pasażerów, gdyż „zapewnia jasne i spójne zasady dochodzenia odszkodowań”.

„Neverending story”

Innego zdania jest dr. Piotr Cybula, radca prawny, który specjalizuje się m.in. w prawie turystycznym. – Generalnie rzecz biorąc w moim przekonaniu zmiana tej procedury, tj. likwidacja możliwości wydawania decyzji administracyjnych z praktyką nakładania dodatkowych kar administracyjnych w praktyce doprowadziła do pogorszenia sytuacji pasażerów linii lotniczych – uważa Cybula, który uważa, że lepszym rozwiązaniem byłaby zmiana a nie zlikwidowanie starego modelu, np. przez wprowadzenie jakichś sensownych opłat.

– Zajmując się takimi sprawami w praktyce często dostrzegam, że niektóre linie lotnicze nie traktują praw pasażerów poważnie, co też jest w jakimś sensie efektem wadliwości ochrony pasażerów w postaci istniejących mechanizmów. Gdyby zresztą linie lotnicze poważnie podchodziły do swoich obowiązków, to nie mielibyśmy tak rozbudowanego rynku firm zajmującymi się odszkodowaniami z rozporządzenia nr 261/2004. Problem ten oczywiście nie dotyczy tylko Polski – wskazuje ekspert prawa turystycznego.

Cybula od dłuższego czasu nie poleca klientom wyboru drogi do odszkodowania poprzez Rzecznika Praw Pasażerów. – Od powołania tej instytucji do chwili obecnej nie jest realizowane istotne założenie odnośnie do czasu, w którym takie postępowania powinny się zakończyć. Z jednej strony mamy informację "Rzecznik Praw Pasażerów ma 90 dni na przeprowadzenie postępowania" a z drugiej mamy „neverending story” w postaci komunikatów o opóźnieniach – wyjaśnia radca prawny. W lutym br. na stronie internetowej Rzecznika Praw Pasażerów pojawił się komunikat, że organ prowadzi obecnie postępowania mediacyjne z wniosków złożonych w II kwartale 2024 roku.

Komunikat o opóźnieniach tylko unaocznia, że nowy nowa forma organizacyjna również jest niewydolna, a pasażerowie, którzy mieli czekać mniej, oczekują podobny czas, tylko że postępowanie nie kończy się wydaniem korzystnej dla podróżnych decyzji administracyjnej. – Przecież część z tych spraw może rodzić konieczność skierowania na drogę sądową, gdzie jak powszechnie wiadomo również czas trwania postępowań jest zbyt długi. Warto przypomnieć, że już w 2019 r. problemem czasu rozpatrywania tych spraw zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich i problem te pozostaje aktualny do dziś – konkluduje Cybula.